[팜뉴스=김태일 기자]인구 고령화는 보건의료서비스의 수요 증가로 인한 바이오헬스 분야의 시장 규모 확대를 견인함과 동시에 의료비용 상승으로 국민과 정부의 경제적 부담을 가중하는 요인으로 작용한다. 

이러한 배경으로 주요 선도국을 중심으로 바이오헬스 분야에 관심과 함께 육성·발전시키기 위해 행·재정적 수단을 이용한 다양한 정책을 추진하고 있다. 

특히 코로나 팬데믹 경험을 통해 경제적 관점과 국민의 보건 안보 관점에서 이 분야의 혁신 기술개발의 가치를 확인하게 되면서, 바이오헬스 분야를 주도하기 위한 주요국 간의 경쟁이 더욱 심화되고 있다.

그러나 국내 바이오헬스 산업은 성장 가능성이 커지면서 기술·산업 육성을 위해 다양한 정부 부처별 경쟁적·분절적 정책 추진으로 중복 투자 등의 비효율 확대되고 있다. 부처의 성격에 따라 바이오헬스 관련 정책 추진 시 건강증진·경제성장·기술개발 등 달성하고자 하는 정책목표의 우선순위가 다르기 때문이다.

한국보건산업진흥원은 ‘바이오헬스 혁신 거버넌스 비교분석 연구’를 통해  주요국의 바이오헬스 혁신 거버넌스의 특징을 분석하면서 바이오엘스 산업이 정부 부처별 경쟁적·분절적 정책 추진으로 중복 투자 등의 비효율이 확대되고 있어 일원화된 전략이 필요하다고 지적했다.

우리나라 바이오헬스 혁신 거버넌스는 과학기술 전담 부처 중심이 아닌 다양한 부처들이 역할 분담을 통해 개별적으로 혁신정책·전략을 수립하고 추진하고 있다. 하지만 역할 분담에 대한 조정 기제가 마련되어 있지 않아 유기적 연계성이 매우 부족하고, 거버넌스 체계가 분절적으로 파편화·다원화된 상태로 정책수립 최상위 단계부터 연구수행 주체까지 수직계열화 경향을 보이고 있다. 이에 따라 정책 추진의 일관성과 연속성이 보장되지 못하여 매몰 비용이 과다 발생하고 있으며, 부처별 역할과 영역이 확장되면서 중복 발생 등 비효율 증가하고 있다.

정책의 분절화와 파편화를 극복하기 위해 바이오헬스 분야 범부처 연구개발사업단을 설립·운영 중이나 부처 간 기계적 균형으로 혁신정책·전략의 조정·조율 기제가 제대로 작동하지 못하고 있으며, 예산 중심 연구행정 관리의 과도한 경직성으로 급속한 기술과 환경 변화에 적절히 대응하는 데 어려움을 겪고 있다.

영국⸱미국⸱일본⸱중국⸱프랑스 등 주요국들은 바이오헬스 분야를 중요한 미래 유망산업으로 인지하고 국가 차원의 다양한 혁신정책을 추진이다. 이러한 정부 차원의 혁신정책은 과학기술 개발을 위한 R&D 정책을 포함하여 경제와 건강 목적까지 달성하기 위해 검증·평가와 활용과 확산까지 고려한 바이오헬스 혁신생태계 전주기 관점에서 진행되고 있다.

영국의 생명과학국 (OLS)은 혁신성장팀, 전략·투자·제조팀 그리고 통상·규제팀 등을 두고 건전한 생태계 조성을 위해 전주기 관점에서 바이오헬스 분야 육성 정책 추진하고 있다.

일본의 경우도 건강·의료전략추진본부가 연구개발을 포함한 전주기적 혁신정책·전략 수립하고 이에 따라 의료연구개발기구(AMED)를 통해 6대 통합프로젝트 추진을 통해 기초연구부터 실용화까지 전주기 관점에서 정책 실행하고 있다.

또한, 프랑스도 총리실에 설치된 보건산업·기술전략위원회 (CSF-ITS)에 보건부, 연구혁신부 그리고 재정경제부 장관이 참여해 산업계 지원을 위한 전주기적으로 지원체계 구축 노력으로 2021년에 ‘Healthcare Innovation Plan 2030’을 발표했다.

국가 차원의 바이오헬스 혁신정책이 혁신생태계 전주기 관점에서 추진됨에 따라 다양한 부처와 기관들이 관여하게 되면서, 이를 효과적이고 효율적으로 조정·조율하기 위한 거버넌스의 역할이 중대해졌기 때문이다.

영국⸱미국⸱일본⸱중국⸱프랑스 등 주요국 정책 일원화

영국의 경우 특히 과학기술 전담 부처가 없고 의원내각제의 특성에 따라 부처별 소관 업무를 주도적으로 추진하는 경향의 영향으로 바이오헬스 분야 혁신정책을 보건사회복지부 (DHSC)와 기업 에너지산업전략부 (BEIS)에서 분절적으로 담당하고 있다. 이에 따라 R&D 사업기획과 투자는 보건의료연구전략조정국 (OSCHR)으로 정책·전략 수립은 생명과학국 (OLS)-생명과학위원회 (LSC)를 중심으로 조정·조율이 이루어지는 혁신 거버넌스 체계 구축으로 거버넌스의 조정과 조율 기능이 발달했다.

미국의 바이오헬스 혁신 거버넌스는 보건복지부 (HHS)와 산하의 국립보건원 (NIH)이 전담해오고 있으나, 범-NIH연구에 대한 수요가 지속되고 범부처 R&D사업이 지속적으로 확대됨에 따라 기관 간 그리고 부처 간의 연계 및 협력의 중요성 증대로 NIH혁신법에 따라 공동기금 (Common Fund) 설치를 포함한 NIH원장의 기획·조정 권한이 강화됐다. 

또한, 대통령실의 과학기술정책국 (OSTP)의 국장의 지위를 내각 수준으로 격상하고 OSTP 부국장급 건강·생명과학팀을 신설하는 등 바이오헬스 혁신 거버넌스 체계를 강화하고 있다.

일본은 의원내각제 요소 등의 영향으로 개별 부처별 소관 업무를 주도적으로 추진하려는 영향으로 바이오헬스 혁신 거버넌스가 문부과학성, 후생노동성 그리고 경제산업성을 중심으로 분절적으로 담당하고 있다. 그러나 이러한 거버넌스의 비효율성을 제거하고 ‘일본재흥전략’ 일환으로 건강·의료 분야를 국가 주요 전략 분야 육성하기 위해 내각부에 ‘건강·의료전략추진본부’와 이의 사무국을 설치하여 정책·전략 수립·조정 기능을 담당하게 하고, 의료연구 개발기구 (AMED) 설립을 통해서 분절적이던 바이오헬스 분야 R&D 기획·투자를 일원화했다.

중국은 행정부 최고기구인 국무원을 중심으로 과학기술행정체계 범위 내의 하나의 영역으로 바이오헬스 분야를 다루고 있다. 국무원이 국가 차원의 바이오헬스 정책을 총괄하고 발전개혁위원회가 바이오헬스 관련 거시경제 발전을 위한 정책을 총괄, 연구개발 투자와 전략은 과학기술부(국가자연과학기금위원회) 그리고 국가위생건강위원회는 보건의료시스템 관련 정책을 주도하고 있으며, 국무원 직속 기구인 국가과학기술영도소조가 종합조정 기능을 수행하고 있다.

프랑스도 행정부 수장인 총리실에 투자사무국과 연구전략위원회가 설치되어 있어 국가연구개발의 전략·투자의 조정·조율 기능을 가지고 있다. 또한 총리실에 설치된 국가산업협의회에 ‘보건 산업·기술전략위원회 (CSF-ITS)’를 두고 고등교육·혁신연구부(산하 국가연구청), 보건부(산하 국립보건의료연구원) 그리고 재정경제부(산하 프랑스공공투자은행)와의 연계를 강화하고 조정·조율 기능을 수행하고 있다.

비효율성 극복 위해 새로운 기관 설립

이뿐만 아니라, 기존 바이오헬스 혁신 거버넌스 체계의 한계와 비효율성을 극복하고 혁신의 산물을 건강과 경제적 성과로 빠르게 가속하기 위해, 보다 도전적이고 파괴적인 혁신에 대응 가능한 새로운 혁신프로그램을 추진하거나 별도의 기관 설립을 시도하고 있다.

영국은 2017년에 생명과학산업전략(Life Sciences Industrial Strategy) HARP(Health Advanced Research Program)프로그램에 이어서 2021년에는 Life Sciences Vision에서 주요 난치질환 극복과 새로운 형태의 백신 개발 등을 도전적 프로젝트로 설정하고 정책을 추진하고 있다.

미국은 기존의 연구 방법이나 혁신방식으로 달성하기 어려운 중대하고 변혁적 혁신 (radical and break-through innovation)과 혁신의 가속화를 추진을 위해 2022년에 ARPA-H (Advanced Research Projects Agency for Health)를 설립했다. NH가 지난 2006년부터 추진하고 있는 공동기금(Common fund) 프로그램도 기존의 연구 분야 기반의 상향식 투자방식의 전략적 개선을 위한 사회적 연구수요를 고려한 목적 중심의 융합·협력 연구를 통한 전환적 연구 활성화 목적으로 추진하고 있다.

일본도 AMED를 통해 유관 부처 관련 사업을 통합하여 6대 통합 프로젝트를 진행 중이며, 또한 건강의료 분야의 Moon-shot형 연구개발 프로그램도 추진하고 있다. 

프랑스도 혁신연구부, 보건부 그리고 재정경제부가 분절적으로 담당하고 있는 바이오헬스 혁신 거버넌스의 총괄 조정을 위해 (가칭)보건혁신청 (Health Innovation Agency, AIS)설립 예정이다.

부처 상위 수준 거버넌스 체계 구축 필요

보고서는 “바이오헬스 분야의 분절적 거버넌스 체계로 정책 추진의 일관성과 연속성이 보장되지 못하여 매몰 비용이 과다 발생하는 등 비효율성이 증가함에 따라 부처보다 상위 수준의 거버넌스 체계를 구축해야 한다”고 조언했다.

주요국들의 바이오헬스 R&D 기획·집행 거버넌스는 주도하는 부처의 차이가 있지만, 단일 기관으로 일원화되어 있어 중복 투자 방지, 프로그램 간 연계 용이, 정책 추진의 속도 제고뿐만 아니라 추진 방향의 일관성 유지 등이 가능하다는 것이다.

우리나라와 달리 국가 차원의 바이오헬스 혁신정책을 수립하는데 대통령실 혹은 총리실 중심으로 정책의 총괄조정 기능을 수행하므로 중앙부처 및 유관 기관 간의 정책 조정이 수월하게 작동할 수 있어 일관성 있는 정책이 신속하게 추진 가능하다.

다만, 영국의 경우는 바이오헬스 혁신 관련 두 개의 주요 부처의 조인트 유닛인 생명과학국 (OLS)을 통해 실질적인 정책의 총괄조정기능을 수행하고 있으며, R&D 투자도 이 둘 부처 산하기관이 담당하고 있지만, 보건의료연구전략조정국(OSCHR)을 통해 일원화된 전략 수립 및 예산안 제출을 통해 바이오헬스 혁신 거버넌스의 분절 방지와 효율성을 담보하다.

보고서는 “국내 바이오헬스 거버넌스는 분절화·파편화한 상태에서 수직 계열화로 정책 방향의 일관성이 부족하여 계열 간 연계가 너무 어렵다”며 “혁신생태계 전주기를 포괄하는 시각에서 일원화된 정책 방향과 연계 방안을 마련할 수 있는 거버넌스 체계 구축 필요하다”고 강조했다.

이어 “바이오헬스 분야 주요 선도국들도 단계별 관련 이해관계자와 지식 ·기술 간의 중개를 활성화하고 정책적·전략적 목표의 공유를 통해 혁신프로세스의 효율성과 속도를 높이기 위해 혁신 생태계 전주기 관점에서 바이오헬스 혁신정책을 다루고 있다”며 “경직되고 정형화된 기존의 예산중심 과학기술행정체계의 틀을 벗어나 도전적이고 목적 지향적인 혁신 시도를 위한 ‘회계연도 독립원칙’, ‘총액 계상’ 및 ‘계속비’ 등을 유연하게 활용할 수 있는 기반 마련이 필요하다”고 덧붙였다.

바이오헬스산업는 대표적인 고위험·고수익 (high-risk and highreturn) 산업으로 불확실성이 크고 성과달성까지 고비용과 장기간의 시간이 소요된다는 특징을 가지고 있다.

혁신 기술이 수요자와 임상현장에 신속히 활용될 수 있도록 하는 혁신의 가속화가 중요한 요소로 유연한 사고와 혁신 활동이 중요한 요소이나, 예산 중심 행정관리체계에 의존할 수밖에 없는 현재의 과학기술행정체계에서는 혁신 활동과 사고가 제한적이고 경직될 수밖에 없다.

보고서는 “바이오헬스 분야 범부처사업단(신약, 의료기기, 재생의료) 인터뷰 결과에서도 예비타당성조사 기획보고서에 준거한 굉장히 경직된 예산 중심 연구개발사업 관리를 성과달성을 위한 혁신 활동의 가장 큰 애로사항으로 꼽고 있다”며 “기술혁신 속도를 반영하지 못하는 예비타당성조사 제도 개선을 통해 도전적이고 임무 지향적인 혁신프로그램은 기술과 환경변화에 기민하게 대응할 수 있도록 연구계획의 피버팅 (pivoting)을 적극적으로 수용할 수 있는 별도의 제도 마련 필요하다”고 강조했다.