미국 식품의약품안전청(FDA)의 검토 의견을 토대로 보건복지부(Department of Health and Human Services, HHS)는 2023년 8월 29일 마약단속국(Drug Enforcement Administration, DEA)에 마리화나(marijuana 또는 marihuana)를 통제 Schedule I에서 Schedule Ⅲ로 변경할 것을 권고하는 공문을 발송하였다.

그 이후 지속적으로 미국의 여러 매체들이 마리화나의 통제약물 등급 변경에 관한 소식을 전하고 있다. 마리화나의 통제약물 등급 재조정 권고는 2022년 10월 바이든 대통령의 행정 명령에 따라 시작되었다.

관련 논의가 지속되는 가운데 지난 1월 16일에 미 의회조사국(Congressional Research Service, CRS)이 발표한 자료(https://crsreports.congress.gov, LSB11105)에 따르면, DEA는 통상적으로 통제 등급 변경에 있어서 과학·의료적 문제에 대한 HHS의 권고를 따르지만 통제 등급의 조정 또는 변경에 대한 최종 권한을 갖고 있다.

또한, 의회도 입법을 통해 통제 약물의 상태를 변경할 수 있다. 최근 DEA 관계자는 HHS의 권고 사항을 "검토 중"에 있다고 연방 의원에게 보고하였는데, 118차 의회의 제안에 마리화나와 관련된 DEA 조정 결정에 대한 검토 의견이 제시될 것이다.

의회의 결정에는 통제약물법(Controlled Substance Act, CSA)의 통제에서 마리화나를 아에 삭제하거나 통제 등급을 낮추는 방안이 포함될 수 있다. 이러한 논의의 과학적·사회적 관점과 대한민국 사회에 미치는 영향 등을 몇 차례에 나누어 살펴보고자 한다.

미 연방법에서 대마초(cannabis)와 그 파생물을 두 카테고리 즉, 마리화나 또는 햄프(hemp)로 분류하고 있다. 예외가 적용되지 않는 한, CSA는 마리화나를 대마 식물과 그 파생물로 정의하고 있다.

다만, ⑴ hemp의 법적 정의를 충족하는 산물(제품)과 ⑵ 대마 식물의 성숙한 줄기와 살균된 종자, 섬유, 오일, 줄기와 씨앗으로 만든 기타 제품은 제외한다.

연방법은 hemp를 Δ-9-테트라히드로칸나비놀(Δ-9-THC) 농도가 0.3% 이하인 대마 식물 또는 해당 식물의 일부로 정의하고 있고, hemp는 CSA에 의해 규제받지 않는다. 칸나비디올(CBD)은 비정신자극 화합물(non-psychoactive compound)로 간주되고 있고, 법적으로 hemp에 속한다.

반면, 마리화나는 CSA의 Schedule I 규제 물질이다. CSA는 의료용 여부와 의존성·남용성·위해성의 강도에 따라 5 단계(Schedule I ~ Schedule Ⅴ)로 분류하여 위험물질의 사용을 규제하고 있다.

Schedule I에 속한 물질은 의존성·남용성·위해성이 있고 의료적 사용이 허가되지 않은 물질로서 가장 강한 규제를 받는다. 의회가 1970년 CSA를 제정하면서 마리화나를 Schedule I에 포함시켜서 가장 엄격한 통제를 받게 하였다.

연방에서 승인한 연구 목적 외에 Schedule I 물질을 생산 또는 분배, 소유, 사용하는 것은 범죄로서 심각한 처벌을 받을 수 있다. DEA가 승인된 연구에 사용하기 위해 Schedule I 통제 물질에 대한 연간 생산과 사용 계획을 설정한다.

마리화나는 Schedule I 통제 물질로 적용되는 일반 규제 외에도 CSA의 특별 조항에 의해 규제되고 있다. 예를 들어, 21 U.S.C. § 841은 마리화나를 포함한 특정 규제 약물과 관련된 유죄 판결 시 의무적인 최소 징역형의 부과를 명시하고 있고, 21 U.S.C. § 823은 연구 목적으로 마리화나를 제조하는 사람들에 대한 특별 등록 요건을 제시하고 있다.

마리화나에 대한 연방 정부의 엄격한 통제와는 대조적으로, 최근 거의 모든 주정부가 의료 목적으로 마리화나를 사용할 수 있도록 주 법률을 개정하였다. 또한, 24개 주와 컬럼비아 특별구는 성인이 기분 전환 목적으로 마리화나를 사용할 수 있도록 허용하였다. 그러나 주는 연방법을 변경할 수 없고 연방법이 주법에 우선하기 때문에 현 CSA가 유지되는 한 실제로 마리화나를 사용하거나 생산, 취급하는 것은 불법이다.

그럼에도 불구하고 의회는 주정부에 의료용 마리화나의 유통 및 사용을 허용할 수 있는 여지를 부여했다. 의료용 마리화나와 관련된 주정부의 법적 활동에 대해 연방 기소를 제한하였지만, 이는 오락용 마리화나 관련 행위에 대한 연방 기소를 금지시킨 것은 아니며 형사 책임을 면제하지도 않았다.

즉, 특정 상황에서 CSA 시행을 제한할 뿐, 연방법은 CSA 위반을 포함한 범죄 행위에 따라 법적 처벌을 부과한다. 예를 들어 연방법은 주에서 허용한 의료용 마리화나 사용자를 제외하고는 "모든 규제 약물의 불법 사용자 또는 중독"인 사람의 총기 소유와 소지를 금지하고 있다.

2022년 10월 6일, 바이든 대통령은 단순 마리화나 소지 범죄에 대한 연방 유죄 판결을 사면하는 대통령 포고문을 발표했는데, 이는 연방 유죄 판결에만 적용되고 주법에 따른 유죄 판결에는 적용되지 않는다.

이와 함께 대통령은 보건복지부 장관과 법무부 장관에게 "연방법에 따른 마리화나의 규제 등급을 신속하게 검토하기 위한 행정 절차를 시작하라”고 요청하였다. 이러한 대통령의 요청으로 HHS와 FDA는 CSA에서 "마리화나"로 정의된 Cannabis sativa L.에 대한 의·과학적 평가를 시작하였다.

이에 따라 당국은 마리화나의 현 의료적 사용(currently accepted medical use, CAMU) 여부와 8가지 요소(Eight Factor Analysis, 8FA)를 검토하였다.

아울러 대통령은 마리화나에 대한 의학 연구를 촉진하기 위해 고안된 "의료용 마리화나 및 칸나비디올 연구 확장법"에 서명했다. 12월, 바이든 대통령은 인종별 마리화나 사용률이 비슷함에도 불구하고 마리화나 관련 범죄로 흑인과 히스패닉계에 대한 체포와 기소율이 불균형적임을 지적했고, 단순 마리화나 소지 및 사용으로 유죄 판결을 받은 사람들을 한 번 더 사면함으로써 마리화나의 사용에 대한 정책 방향을 제시하였다.

이 조치는 조 바이든 대통령이 보건 당국에 마리화나의 규제약물 등급 검토를 지시한 지 11개월 만에 나온 것이다. HHS는 대통령의 요청에 따라 마리화나에 관한 의·과학적 자료를 검토하였고, 2023년 8월 29일, 보건복지부 차관인 Rachel Levine 박사가 DEA의 Anne Milgram 국장에게 CSA에 따라 마리화나를 Schedule I 약물에서 Schedule Ⅲ 약물로 재분류할 것을 권고하는 공문을 발송하였다.

이 공문에 143쪽 분량의 “마리화나를 CSA Schedule Ⅲ로 재분류할 것을 권고하는 근거(BASIS FOR THE RECOMMENDATION TO RESCHEDULE MARIJUANA INTO SCHEDULE III OF THE CONTROLLED SUBSTANCES ACT)”가 첨부되어 있다.

그 근거 서류는 검토 배경과 통제물질 등급결정 기준을 설명하고, 기준에 따라 조사한 결과와 그 결과에 기초한 권고를 담고 있다.

CSA, 21 U.S.C. 811(b)에 따라 통제물질의 수준을 정함에 있어서 8가지의 기준은 다음과 같다.

① 실제 또는 상대적 남용 가능성
② 약리효과의 과학적 근거 
③ 최신 과학적 지식 
④ 남용의 이력과 패턴
⑤ 남용의 범위(경향), 기간 및 유의성 
⑥ 공중보건에 대한 위험 
⑦ 정신적 또는 육체적 의존성 
⑧ 해당 물질이 이미 통제되고 있는 물질의 직접적 전구체인지 여부

마리화나를 Schedule I에서 Schedule Ⅲ으로 조정하면 다른 법적 변경이나 조치 없이 주법에 따라 운영되고 있는 의료 또는 오락용 마리화나 산업과 활동이 CSA의 준수사항과 처벌에서 벗어나거나 완화될 여지를 갖게 된다.

Schedule I과 Schedule Ⅲ 배치의 주요 차이점은 Schedule I 물질의 의료적 사용은 금지되어 있지만 Schedule Ⅲ의 물질은 의료적 사용 즉, 처방·조제·투약이 허용된다는 점이다. 처방약은 FDA의 승인을 받아야 하지만, 아직 FDA는 ‘마리화나’를 약물로 승인하지 않았다.

관련 회사들이 마리화나 제품에 대한 FDA 승인을 받더라도 제조업체와 유통업체가 해당 제품을 취급하기 위해선 DEA에 등록하고 Schedule Ⅲ 물질에 적용되는 규제 사항을 준수해야 한다. 의료용 마리화나 사용자도 기존 주 규제 요건과 다른 연방 규제 요건을 따라야 한다.

그러나 이 통제 등급 조정이 현재 주법에 따라 의료용 마리화나 관련 사업을 하는 사람들에게 특별한 영향을 주지 않는다. 마리화나가 Schedule Ⅲ로 조정되더라도 오락목적으로 마리화나를 제조·유통·소지·사용하는 것은 연방법에 따라 처벌받으며 주법에 따른 허용 여부와 관계없이 잠재적으로 연방 기소의 대상이 된다.

물론, CSA 위반에 대한 형사 처벌 수준은 등급에 따라 달라지므로 Schedule Ⅲ로 조정되면 일부 처벌이 줄어들 것이다. 통제물질의 연간 생산 할당량의 설정도 Schedule Ⅰ과 Ⅱ에만 적용되기 때문에 마리화나의 연간 생산 할당량의 설정도 필요 없게 된다. 이 외에도 여러 변화들이 예상된다.

다음 칼럼에서는 마리화나를 Schedule I에서 Schedule Ⅲ으로 조정하려는 과학적 근거를 자세하게 살펴보고자 한다.