2021년 4월 모일간지에 '의료용 대마'의 글로벌시장은 계속 성장하여 2028년 15조원에 이를 것으로 추정되는데, 한국의 기업들은 정부 규제와 사회 인식 때문에 어려움을 겪고 있다는 취지의 기사가 게재되었다.

대마에 관하여 WHO와 UNODC 등이 주관하는 국제 규약과 여러 나라들의 규제 동향은 규제를 완화하는 방향으로 가고 있다는 것이 공통된 의견이다. 최근 외신 보도에 따르면 “대마(마리화나)의 소지와 사용 등에 관한 규제”가 독일 연방하원의원 총선거의 주요 이슈 중 하나이다.

우리나라에서도 대마의 성분 중 THC의 함유량이 0.3% 미만인 것은 마약류에서 제외하고, THC 성분이 배제된 대마는 의료용·산업용으로 활용할 수 있도록 하는 내용을 담은 「마약류관리에관한법률」의 개정안이 발의되어 있다.

필자는 캐나다의 사례를 참고로 합리적 대마 규제를 위한 방향을 제시하면서 1년간 이어온 대마와 관련한 연제를 정리하고자 한다.

대마 산업의 확장에 따라 전 세계적으로 대마의 양면성을 효과적으로 관리하려는 노력들이 지속되고 있다. 흔히, 합법화 또는 대마 규제를 해제하자는 주장의 예로 캐나다의 사례를 드는 경우들이 종종 있는데, 캐나다의 대마관련 규제 변화는 규제의 폐지가 아니라 사회·과학적 근거에 기반한 규제의 체계화에 더 가깝다.

누구나 아무데서나 자유롭게 생산·분배·판매·구매·사용하게 한 것이 아니다. 완벽하진 않지만 가능한 범위에서 꼭 필요한 사람들이 적절한 통제 하에 사용할 수 있도록 세밀한 체계를 구축한 것이다.

이 체계는 어느 날 뚝딱 만들어진 것이 아니라 축적된 사회·과학적 자료를 기초로 긴 시간 동안 논의하고 노력한 결과로 얻어진 산물이다.

▷캐나다에서 대마규제의 변화

대마에 관한 규제를 체계화하는데 있어서 가장 선도적 역할을 하고 있는 캐나다는 대마사용에 대한 사회적 인식과 사용 규모, 문화, 역사, 과학적 연구 결과 등이 촉진제로 작용하였다.

오랫동안 캐나다에선 대마가 의료와 오락용 등으로 광범위하게 사용되어 왔는데, 2000년대에 들어서 대마사용자를 처벌하는 것이 현실적으로 불가능한 지경에 이르렀다.

“대마 흡연이 형사 처벌 대상이 되어서는 안 된다.”는 것이 국민 대다수의 인식이었고, 오히려 대마사용에 따른 청소년들의 미래 보건과 지하에서 대마 판매를 통한 범죄 조직의 자금 조달 역할이 더 심각한 문제로 대두되었다.

대마의 사용이 상대적으로 남용성과 위해성이 더 강한 마약류의 사용을 줄일 수 있다는 평가들과 함께 대마의 의료적 활용 가치들에 관한 과학적 근거들도 제시되었다.

캐나다에서 1923년 “Narcotics Drug Act Amendment Bill(마약법 개정안)”으로 대마가 마약류에 등록되었고, 1938년에는 산업용 헴프(industrial hemp)의 경작도 금지되었다.

이와 같은 규제에도 불구하고 대마의 사용은 지속되었고 법의 집행도 소극적이었으나, 미국 등의 영향으로 1960년대에 대마사용과 대마사범이 급증하였다. 이에 캐나다 정부는 1969년에 ‘비의학적 약물사용에 관한 왕실조사위원회(the Royal Commission of Inquiry in the Non-Medical Use of Drugs)’를 조직하여 대책을 논의한 결과 위원회는 1972년 마리화나의 사용 확대에 대응하기 위한 대책으로 형사처벌 대신에 예방과 억지 프로그램을 제시하였다.

1999년 Controlled Drugs and Substances Act(통제약물법)에서 의료목적으로 건대마(dried marijuana)를 소지·사용할 수 있도록 허용되었다. 2001년 Marihuana Medical Access Regulations(MMAR, 마리화나접근 규정)을 제정하여 마리화나의 의료적 효용성을 실행할 수 있도록 하였다. 즉, 면허가 있는 의료인의 승인 하에 개인이 마리화나를 소지하고 의료적으로 사용할 수 있는 시행 방안이 제시되었다.

이에 따라 대마의 사용과 관련한 사회적 논의가 활발하게 이루어졌고, 과학적 연구도 활성화되었다. 과학적 근거와 논의의 결과에 기초하여 2013년 Marihuana for Medical Purposes Regulations (MMPR, 의료목적의 마리화나 규정)이 제정되어 안전성과 품질 규제를 포함한 마리화나의 생산과 유통 등의 산업적 시행 방안이 제시되었다.

2015년에는 의료목적 사용의 경우 건대마에서 전 제품으로 확대되었고 그 생산을 허가할 수 있도록 하였다. 2018년 2월 연방법원이 MMPR의 무효를 선언함에 따라 정부는 8월 진보된 Access to Cannabis for Medical Purposes Regulations(ACMPR, 의료적 목적 대마 접근 규정)을 제정하여 안전성과 품질 규제 방안과 함께 개인이 자신의 의료목적을 위해 제한된 양의 대마를 생산할 수 있는 방안을 제시하였다.

일련의 의료용 대마 시행 정책과 규정이 진화하는 과정에 합리적 대마사용을 위하여 대마관련 규제를 체계화하는 시도로서 “마리화나 합법화와 규제에 관한 테스크 포스(Task Force on Marijuana Legalization and Regulation)”가 조직되어 활동을 시작하였다.

그 결과를 바탕으로 국민 의견 수렴과 정부의 입법 추진 과정을 거쳐 2018년 10월 17일 대마법(Bill C-45: Cannabis Act)을 공포하기에 이르렀다.

이후 식용대마(edible cannabis)와 대마 추출물(cannabis extracts), 대마국소용제(cannabis topicals)의 생산과 판매가 2019년 10월 17일부터 허용되었다. 이러한 규제 시스템은 현재, 어느 나라도 갖추지 못한 제도이다.

선제적 조치가 캐나다의 대마 산업을 견인하고 있다는 점에 동의하지만 완성되었다고 볼 수 없다. 여전히 대마를 둘러싼 크고 작은 논쟁과 갈등이 지속되고 있지만 사회적 논의의 장이 열려있고 사회·과학적 연구가 활발하다. 이 모두가 경쟁력으로 작동할 수 있도록 시스템을 보강하고 있다.

▷ 캐나다 대마 규제 시스템

한국법제연구원은 2019년 ‘캐나다의 대마규제 관련 법제’를 분석하고 보고서를 발간하였고, On-line에서는 캐나다 연방 정부가 제공하는 「Cannabis Act(대마법)」와 「Regulations under the Cannabis Act(대마규제 시행령; Cannabis Regulations, Regulations for edible cannabis, cannabis extracts, and cannabis topicals, Industrial Hemp Regulations, Consultations and Documents incorporated by reference in the regulations)」, 「Controlled Drugs and Substances Act, CDSA)｣ 등이 자세하게 공개되어 있다(아래 그림).

이들 중 핵심은 대마법과 대마규제 시행령이다. 대마법은 안전하고 효율적인 대마 사용과 사업화를 가이드하는 기초 규범으로서 총 15부, 226개조, 6종의 Schedule로 구성되어 있다. 총칙에서 명칭과 용어의 의미, 적용 범위, 목적 등을 정리하였고, 15개부에서 대마류의 소지와 생산, 유통, 판매, 수·출입, 생산, 사용, 사업화, 광고 등에 대한 허용 범위와 허가, 승인, 자격(면허), 절차와 함께 그 수행 과정의 의무, 범죄행위, 금지 사항, 위반 시 벌칙, 행정 조치 등에 관한 사항들을 정리하였다.

대마법 제7조에 이법의 제정 목적이 “공공의 보건과 안전을 보호하는 것(The purpose of this Act is to protect public health and public safety)”임을 명시하였고, 7개의 세부 목적이 제시되었다.

⒜젊은이(청소년)들의 대마 접근을 제한하여 그들의 건강을 보호함, ⒝ 대마 사용의 유인으로부터 젊은이(청소년)들과 다른 사람들을 보호함, ⒞대마와 관련한 불법적 활동을 줄이기 위하여 대마의 합법적 생산을 규정함, ⒟적절한 제재와 집행 방안으로 대마관련 불법 활동을 단념케 함, ⒠대마관련 형사사법체계에 부과된 부담을 줄임, ⒡보증된 품질의 대마에 통제된 접근을 할 수 있도록 함(대마류의 규격화와 품질 보증), ⒢대마사용과 관련한 건강 위해성에 대한 공적 각성을 강화시킴(대중이 대마사용의 위해성을 각성케 함).

이상에서 보는 바와 같이 이법은 대마를 완전히 제거할 수 없는 현실에서 국민의 보건과 안전에 최선의 방안을 마련하려는 노력의 결과물이다. 캐나다 연방정부와 주정부들은 대마법의 효과적 시행에 필요한 규정들도 정비하였다.

우리의 법제상에선 시행령과 시행세칙에 해당할 것이다. 승인·허가 절차와 면허, 소지와 생산, 가공, 판매 등의 지침, 안전성 확보 방안과 조치, GPP 절차, 대마 제품의 의의, 포장과 라벨링, 대마류 함유 약물에 관련된 사항, 수·출입의 허가와 절차, 관련 서류의 작성, 보고, 검사키트, 의료적 사용 범위와 절차 등에 대해 세세하게 규정하고 있다.

안전한 대마의 사용에 필요한 사항들을 총 망라하였다고 볼 수 있다. 특히, 산업용 햄프 규정을 별도로 설치하여 대마의 산업적 가치를 인정하고 있다. THC의 함유량이 무게기준 0.3%이하인 대마를 산업용 햄프로 정하여 그 활용이 확대될 수 있도록 하였다.

캐나다 정부는 대마의 안전한 사용과 정교한 통제를 제도적으로 준비하는데 그치지 않고 하루가 다르게 변화하는 사회 환경에 대응해야 하는 사항들은 신속하고 유연하게 대처하고 있다. 그 결과로 제정된 지 2년도 되지않아 이미 일부 내용들은 개정되었다.

대마의 사용을 금지할 수 없는 현실을 인정하지만 오락용 대마의 사용 뿐만아니라 산업적 활용과 의료적 사용까지 가능한 수준에서 그 상황을 통제할 수 있는 체계를 갖추었다고 볼 수 있다. 보건상의 위해를 예방하기 위해 대마류가 무분별하게 사용되는 것을 방지하고 통제 하에 사용될 수 있도록 조치한 것이다.

▷우리나라에서 대마규제

우리나라에서 대마에 관한 규제는 「마약류관리에관한법률」과 「마약류관리에관한법률시행령」에 근거하고 있다. 서두에서 언급한 바와 같이 대마류에서 “THC의 함유량이 0.3% 이하인 것은 대마에서 제외하도록”함으로써, 완화된 법적 통제 하에 의료용과 산업용 등으로 대마를 사용할 수 있도록 하려는 내용을 담은 「마약류관리에관한 법률」의 개정안이 아래와 같이 발의되었다. 

이러한 개정으로 충분할까? 그렇지 않다. 캐나다의 상황과는 다르지만 우리도 세밀한 통제 하에서 대마를 활용할 수 있도록 체계적인 법제의 마련이 필요하다.

캐나다도 우리의 「마약류관리에관한법률」에 해당하는 CDSA(마약법)가 있었지만 체계적인 대마법을 제정하였다. 우리의 마약류관리법 제정취지도 캐나다의 취지와 크게 다르지 않다.

“공공의 보건과 안전을 보호하는 것”에 대해 동의하나 세부 목적에 대해선 다를 수 있다. 우리나라도 <마약류관리에관한법률>로 통합되기 전에 별도의 대마관리법을 운용한 적이 있기 때문에 대마에 관한 별도의 입법도 새로운 시도가 아니다. 시행령과 시행세칙 등과 같은 하위 법령을 체계적으로 잘 제정하는 것도 매우 중요하다.

흔히, “악마는 디테일에 있다.” 라고 하지 않던가? 이와 함께 관련정보와 논의 내용을 투명하게 공개하고 공유하는 것과 법제를 뒷받침할 수 있는 사회·과학적 연구를 지속적으로 지원하는 것도 중요하다.

과학적 근거를 바탕으로 제도를 설정·개선하면서 국민들과 소통한다면 대마의 안전한 활용과 함께 산업적 가치의 제고라는 목표를 달성할 수 있을 것이다. 대마의 의료적·상업적 활용을 확대하자는 주장을 하기에 앞서 캐나다의 대마법제와 같은 촘촘한 제도적 안전장치와 그 제도를 지원할 수 있는 인프라를 갖추어야할 것이다.